清代政府发布最高命令的手续，又是非常不合理。他的最高命令称“上谕”。上谕又分为两种：一种是明发上谕，一种是寄信上谕。“明发上谕”都是比较不关紧要的事，譬如皇帝出外巡幸、上陵、经筵、救荒；以及中央政府尚书、侍郎，地方政府总兵、知府以上的升降；以及晓谕中外诸事；都由内阁拟好，皇帝看过，再由内阁交到六部。这是中国向来的惯例。“寄信上谕”是清代特有的，不按上述程序，而直接由皇帝军机处寄给受命令的人。譬如给江苏巡抚的上谕，直接寄给巡抚，旁人谁也不知道。或者要交给吏部尚书的，也是直接寄信给吏部尚书，此外无人得知。开始时，或因军事机密，才用这办法。后来凡是紧要的事，差不多都用寄信上谕发出了。这种上谕，由军机处拟给皇帝看，皇帝看过以后，封来盖起一个印，这个印叫“办理军机处”，这是说办理军机的地方。什么人在那里办理呢？这当然是皇帝了。这个印一盖，谁也不能看。譬如是有关经济财政问题的，送给江苏巡抚，连户部大臣也不能看。若是有关军事的，送给两广总督，兵部尚书也不能看。在“办理军机处”的人，就叫“军机大臣”。名义上是大臣，照制度法理讲并不是大臣，因为他是皇帝御用的，而不是政府的正式最高行政首长啊！这种上谕封好，办理军机处的印盖了，就交给兵部尚书。兵部尚书并不能拆看，只要他加一个封袋，直接发给受命令的人。如是则一切事情，全国中外各长官，都直接向皇帝发生关系，其他旁人全都不知道。这不是全国政治都变成秘密，不再公开了？秘密政治，这当然只能说是一种法术，而不能说是一种制度呀！